Opinión

Recuperación de plusvalías: ¿Fetiche o desafío de política?

Recuperación de plusvalías: ¿Fetiche o desafío de política?

Opinión de Francisco Sabatini.

15-04-2019

En una reciente columna publicada en este sitio, Iván Poduje sostiene que la recuperación de plusvalías es un fetiche porque es “difícil de medir e implementar”. Critica al Lincoln Institute por promover su estudio y aplicación, y nos hace saber su molestia porque se plantee la recuperación de plusvalías en nuestro país.

La plusvalía del suelo es un problema de política pública y un desafío para la teoría económica, no solo en Chile, sino también en el mundo. Por ello, investigadores de diversas áreas del conocimiento han destinado tiempo y recursos a realizar estudios sobre plusvalía. No cabe duda de que no hay una opinión única al respecto, pero sí parece haber consenso en que la recuperación de plusvalías es una muy buena forma de financiar las inversiones públicas. 

Milton Friedman, economista lejano a la izquierda, dijo en 1978 sobre el impuesto al suelo:

“Hay un sentido en el que todos los impuestos son antagónicos a la libre empresa… y sin embargo, necesitamos impuestos. (…) Entonces la pregunta es, ¿cuáles son los impuestos menos malos? En mi opinión, el impuesto menos malo es el impuesto a la propiedad sobre el valor no mejorado de la tierra, el argumento de Henry George de muchos, muchos años atrás.”

Otros importantes economistas como Paul Samuelson, Robert Solow y Joseph Stiglitz han planteado que un impuesto que gravara las rentas del suelo sería beneficioso porque generaría ingresos sin significar distorsiones a la economía. Por lo general destacan, además, que sería un impuesto justo.

En mi parecer, que un impuesto al suelo represente un desafío de política pública -difícil de conceptualizar por la teoría económica y difícil de medir e implementar- no lo convierte en una tarea ilusoria, hecho que Poduje reconoce cuando dice en su columna que capturar plusvalías le parece razonable y que de alguna forma ya se hace en el país.

Sin embargo, Poduje agrega el argumento de que la captura de plusvalías “no es más que un mecanismo de financiamiento” sin mayor importancia. Con ello, le quita relevancia a la captura de plusvalías en ciudades, como las chilenas, en que el alza de los precios del suelo muy por encima del crecimiento económico está volviendo imposible construir viviendas para un amplio estrato de hogares más pobres en las ciudades y sus áreas periurbanas, entre otros problemas.

Si consideramos que los precios del suelo son renta capitalizada -capitalizada básicamente por propietarios y promotores inmobiliarios- estamos ante un problema de política pública con dimensiones de ineficiencia y de inequidad innegables.

En cuanto a la ineficiencia, sabemos que los mercados de suelo son mercados imperfectos, pero por lo general eso no pasa de ser una declaración “conceptualmente correcta” y hacemos poco o nada al respecto en materia de política pública, mientras promotores y otros agentes con intereses creados desconocen las peculiaridades del suelo al tratarlo como cualquier otro bien y al tratar los precios del suelo como “costos de construcción”, ya sea explícita o implícitamente, como cuando culpan al excesivo “intervencionismo” (regulación) de los mercados por parte del Estado del aumento del “costo del suelo”.

La inequidad, por su parte, ha llegado hoy a extremos. La virtual imposibilidad de construir en las ciudades viviendas económicas o “sociales” para una gran proporción de los hogares, es la contracara de las cuantiosas rentas de la tierra que algunos agentes están obteniendo.

De tal forma, el tema de las plusvalías resulta de irrefutable importancia para las políticas urbanas y de suelo y está lejos de ser un fetiche –se entienda éste como quimera o como panacea–; y por tanto es un problema que debe ser abordado y debatido seriamente, con participación de personas provenientes de distintos sectores de actividad y de distintas disciplinas. 

En el contexto de esto último –la necesidad de debatir sobre la materia– no puedo dejar de manifestar mi preocupación y malestar por el tono de la columna que estoy comentando. El fondo es debatible, pero la forma desalienta la discusión. Y he ahí lo delicado del caso: resulta impropio que un consejero del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, usando la plataforma que esa organización le facilita, haga evidente que no le gusta que se plantee ni se discuta acerca de la recuperación de plusvalías, y no las razones que lo motivan. Y más grave aún, cuando lo hace a costa del descrédito gratuito de una institución como el Lincoln Institute of Land Policy (LILP) y del economista brasilero Martim Smolka, su director para América Latina, al que alude despectivamente y sin nombrar. Y de paso también a costa de los muchos profesionales, funcionarios públicos, académicos y parlamentarios, participantes o asistentes a actividades del LILP, quienes serían marxistas o dicha institución les habría lavado el cerebro.

Como académico en universidades tanto en Chile como en el extranjero y como Ph. D. en Planificación Urbana he tenido una larga relación con el LILP, del cual me consta su enorme contribución a la investigación, discusión y difusión en materias relacionadas con políticas de suelo.

El LILP ha colaborado con nuestras universidades, con nuestro Parlamento y con agencias estatales en Chile y en el extranjero.  Martim Smolka ha sido un incansable y lúcido impulsor del debate sobre las políticas de suelo y, en particular, sobre el impuesto al suelo en América Latina. Y otros miembros del Lincoln Institute han hecho parecida labor en Estados Unidos y en varios países de distintos continentes donde hoy tiene presencia por la vía de fomentar la investigación, la capacitación y el debate sobre las políticas de suelo.  Todo ello, teniendo como inspirador a Henry George, a quien Milton Friedman se refiere en el texto antes citado.

Por cierto, estoy de acuerdo con que la creación de bancos de terrenos fiscales y la existencia de cuotas de suelo para vivienda social son mecanismos que pueden contribuir a la integración social y a disminuir la inequidad.  Pero, lejos de estar contrapuestos con la recuperación de plusvalías, podrían tener en ésta su forma más equitativa y eficiente de financiamiento.

La construcción de viviendas económicas no segregadas, un enorme desafío que nuestro país está siendo capaz de enfrentar con una nueva política habitacional, es una tarea de tal magnitud y costo –hemos retrocedido décadas en déficit habitacional, en cantidad de hogares en campamentos, “tugurizadas” o hacinadas– que la recuperación de plusvalías parece un camino obligatorio. Puede tomar formas diferentes que las de un impuesto, como los aportes obligatorios de suelo para vivienda social de parte de los desarrolladores o las cuotas de vivienda social.

Hay que investigar y diseñar mecanismos para que la implementación de la recuperación de plusvalías genere los efectos deseados; entre ellos, destacadamente, el financiamiento del acceso al suelo urbano no segregado por parte de los hogares de, quizás, el cuarenta por ciento más pobre de la población para, de esta manera, avanzar en la construcción de ciudades socialmente integradas.